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Comment surmener davantage le Conseil d’Etat ? Une proposition de loi s’y emploie.
Jean-François Pütz  •  22 septembre 2016

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Le 8 juillet 2016, 3 députés fédéraux de l’opposition ont déposé une proposition de loi [1] tendant à modifier les lois coordonnées sur le Conseil d’Etat. Elle concerne plus spécifiquement les avis rendus par la section de législation du Conseil d’Etat lorsque celle-ci se prononce sur des projets de textes législatifs ou réglementaires. Si de prime abord, la modification semble d’ordre procédural, elle questionne néanmoins sur le fond.

1.Brève remise en contexte spécifique à la proposition de loi [2]

Lors de l’élaboration de textes législatifs ou réglementaires adoptés par les différents niveaux de pouvoirs (fédéral, régional, communautaire), la majorité d’entre eux sont soumis à l’analyse juridique de la section de législation du Conseil d’Etat. Les présidents d’assemblée parlementaire notamment ont, selon les cas, la faculté ou l’obligation de solliciter cet avis.

Les délais dans lesquels les avis du Conseil d’Etat sont rendus varient. En effet, l’autorité peut solliciter un avis sans délai déterminé, dans un délai de soixante jours ou de trente jours, voire même dans un délai de cinq jours ouvrables.

Lorsque l’autorité sollicite l’avis de la section de législation dans un délai de 5 jours ouvrables, la demande doit comporter une motivation particulière pour justifier l’urgence. Les lois coordonnées sur le Conseil d’Etat parlent « d’urgence spécialement motivée dans la demande » (art. 84, §1er, 3°). Outre des exigences formelles à respecter, « la lettre de demande d’avis doit exposer de manière expresse et circonstanciée les raisons pour lesquelles le demandeur d’avis doit pouvoir disposer de l’avis de la section de législation dans un délai de cinq jours ouvrables et ne peut attendre de recevoir l’avis dans un délai de trente jours » en sachant que « (…) l’intérêt général ne peut à lui seul justifier l’urgence » [3]. A défaut de répondre à cette obligation de motivation spéciale, la demande sera déclarée irrecevable et aucun avis ne sera rendu. Dans ce cas, l’autorité pourra alors introduire une nouvelle demande d’avis en sollicitant soit le délai de 5 jours ouvrables (en respectant cette fois l’obligation de motivation spéciale) soit le délai de 30 ou de 60 jours lequel ne nécessite pas de motivation spécifique.

2. L’objet de la proposition de loi

La proposition de loi déposée à la Chambre des représentants traite spécifiquement des hypothèses où les présidents d’assemblée parlementaire sont tenus de solliciter l’avis de la section de législation (art.2, §§2 à 4 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat). Sous l’argument de l’urgence politique liée à l’adoption d’un projet de texte de loi, la proposition vise ni plus ni moins à « dispenser les demandes d’avis dans un délai de cinq jours ouvrables, (…) formulées par les présidents d’assemblée parlementaire (…) de l’obligation spéciale de motivation » [4].

La motivation de la proposition de loi a le mérite de la limpidité :
« Généralement, ces demandes d’avis au Conseil d’État sont formulées lors des dernières étapes du travail législatif puisqu’elles font suite à un vote en séance plénière, à un moment où l’adoption du projet ou de la proposition est devenue urgente, pas nécessairement au sens de l’article 84, § 1er, 3°, des lois coordonnées, mais à tout le moins politiquement.

Or, il arrive fréquemment que la section de législation déclare la demande d’avis formulée par le président d’assemblée irrecevable au motif que l’urgence n’est pas spécialement motivée comme l’exige l’article 84, § 1er, 3°. Elle prive ainsi les parlementaires du droit que leur confère l’article 2, §§ 2 à 4, d’obtenir un avis du Conseil d’État avant de devoir se prononcer en séance plénière sur le projet ou la proposition de loi, de décret ou d’ordonnance, ou d’amendements à ces projets ou propositions sur lequel porte cet avis ».

La dispense d’obligation de motivation spéciale dans les hypothèses évoquées au paragraphe précédent est donc proposée « afin de garantir un juste équilibre entre la nécessité de ne pas ralentir à l’excès la procédure parlementaire, le droit des parlementaires d’obtenir un avis du Conseil d’État et la nécessité de ne pas surcharger excessivement le Conseil d’État (…) » [5].

3. Une motivation qui interpelle sur le fond

- Sur « l’urgence politique », la motivation ne convainc pas.

L’on pourrait éventuellement retenir l’argument de l’urgence politique si les séances plénières des différentes assemblées législatives se tenaient épisodiquement mais la pratique parlementaire démontre le contraire. Ainsi, à titre d’exemple et hormis la période des vacances parlementaires, la séance plénière du Parlement fédéral se déroule toutes les semaines alors que le Parlement de Wallonie se réunit, quant à lui, tous les 15 jours. Solliciter un avis du Conseil d’Etat endéans les 30 jours n’aura donc pas pour effet de reporter l’adoption d’un texte aux calendes grecques.

Par ailleurs, l’urgence politique est un concept éminemment subjectif lequel, sauf circonstance(s) exceptionnelle(s), n’a probablement pas sa place dans des procédures objectives relatives à l’élaboration de textes de loi. Il se peut également que ladite urgence soit tantôt accentuée tantôt relativisée selon le côté de la « barrière » politique - majorité / opposition - où l’on se trouve.

En conséquence, sous le prétexte de l’urgence politique, oser affirmer que les parlementaires se verraient « priver d’un droit » que leur confèrent les lois coordonnées sur le Conseil d’Etat n’est donc pas justifié. Un tel droit leur est en effet reconnu en l’état actuel des textes moyennant le respect de certaines conditions.

L’on peut légitimement s’interroger quant à savoir si, derrière l’argument de l’urgence politique, il ne serait pas davantage question d’ « agenda politique » que ce soit d’un ministre, d’une majorité ou encore d’un groupe politique. Si cet agenda fait bien partie intégrante de tout processus politique, peut-il pour autant interférer dans l’élaboration des textes de loi de demain au détriment éventuel du bon fonctionnement d’une institution ?

- Sur « la nécessité de ne pas ralentir à l’excès la procédure parlementaire », la motivation surprend.

Est-il besoin de rappeler que la section de législation du Conseil d’Etat rend un avis juridique objectif qui permet d’attirer l’attention des autorités sur les éventuelles lacunes/faiblesses juridiques dont pourrait être entaché un texte de loi. Ce n’est donc nullement un avis d’opportunité sur le bien-fondé ou non du texte mais bien une analyse relative à sa légalité et, de facto, à la sécurité juridique de celui-ci. Au vu de l’objectif qui sous-tend la consultation du Conseil d’Etat, il est dès lors malvenu d’invoquer un éventuel ralentissement de la procédure parlementaire.

De surcroît, les députés eux-mêmes, tous groupes politiques confondus, ne jouent-ils pas la montre de temps à autre générant de la sorte des retards dans l’élaboration de certains textes ? Pour reprendre un terme usité - tant que faire se peut - par certains parlementaires de la même famille politique que les auteurs de la proposition de loi, la « flibuste » n’est-elle parfois pas de mise dans le chef de certains députés ?

- Quant aux demandes d’avis « fréquemment » déclarées irrecevables, la motivation n’est pas objectivement étayée.

Selon les auteurs de la proposition de loi, la section de législation du Conseil d’Etat déclare « fréquemment  » irrecevables les demandes sollicitant un avis dans les 5 jours ouvrables en raison du défaut de motivation spéciale. Cependant, cette affirmation ne repose sur aucun élément chiffré.

Au-delà du propos qui reste à objectiver, le rapport d’activité 2014-2015 du Conseil d’Etat stipule que le nombre d’avis rendus par la section de législation du Conseil d’Etat dans le délai de 5 jours ouvrables est de 204 avis. Cela représente 14,3% [6] de la totalité des avis rendus par le Conseil d’Etat [7]. Eu égard à la charge de travail de la section de législation, aux moyens humains mis à sa disposition, ce chiffre n’apparait nullement déraisonnable bien au contraire.

Doit-on s’indigner du fait que la section de législation déclare parfois irrecevables des demandes d’avis au motif que l’urgence avancée par le président d’une assemblée parlementaire ne rencontre pas les critères figurant dans les lois coordonnées ?

4. Une charge de travail déjà conséquente et qui s’amplifiera très probablement

Avec l’inflation législative, la complexification des législations, la charge de travail de la section de législation est déjà très conséquente. Le dernier rapport d’activité du Conseil d’Etat le démontre amplement. Même si le nombre total d’avis a diminué en comparaison avec les chiffres énoncés dans le rapport d’activité précédent en raison des élections de mai 2014 et de la formation des différents gouvernements, ce n’est pas moins de 1426 avis [8] qui furent rendus par la section de législation en sachant que 99,65 % des avis sont rendus dans le cadre des procédures « d’urgence » (60j, 30j, 5 j) [9].

Comme l’énonce le dernier rapport d’activité, la procédure « ordinaire » (avis sollicité sans délai) est utilisée de manière « anecdotique » et ne représente que 0,35% du total des avis rendus [10]. Cela démontre une cadence de travail importante qui ne va certainement pas s’alléger avec la 6ème réforme de l’Etat et le transfert de plusieurs compétences fédérales vers les entités fédérées [11].

5. Le risque de dérives est bien présent

Si cette dispense de motiver spécialement l’urgence d’une demande d’avis dans un délai de 5 jours voit le jour, grande pourrait être la tentation d’un président d’assemblée parlementaire de recourir plus fréquemment encore à cette procédure spécifique. Cela conduira inévitablement à placer la section de législation dans une situation très difficile car, faut-il le rappeler, la remise d’avis dans des délais aussi concis implique notamment de chambouler tout son agenda de travail. Par ailleurs, l’analyse du projet de texte de loi pourrait ne pas être aussi fine que si la section de législation disposait d’un délai plus long pour examiner le texte.

6. Un cas concret : le CoDT

Prenons un exemple récent, particulièrement révélateur pour illustrer les propos qui précèdent. Le code de développement territorial (CoDT) fut adopté il y a peu en séance plénière du Parlement de Wallonie. Figurant à l’ordre du jour de la séance plénière du 8 juin 2016, et malgré la volonté ferme de la majorité que le texte soit adopté avant les vacances parlementaires, le Parlement décida finalement de solliciter l’avis de la section de législation du Conseil d’Etat sur 15 amendements. Certains portaient sur des éléments fondamentaux. L’avis de la section de législation fut rendu le 7 juillet. Sa lecture laisse apparaître que la demande d’avis sollicitait une remise d’avis dans un délai de 30 jours. Cela étant, eut-il été raisonnable d’arguer une prétendue urgence pour solliciter l’avis du Conseil d’Etat dans un délai de 5 jours ouvrables alors que le texte était débattu depuis plus de 8 mois en commission parlementaire ? La seule volonté d’une majorité de vouloir faire passer un texte avant les vacances parlementaires aurait-elle justifiée à elle seule une remise d’avis dans un délai de 5 jours ? Nous laisserons chacun se forger sa propre opinion.

En conclusion

Aux yeux d’Inter-Environnement Wallonie, la dispense de motivation spéciale qui incombe au président d’une assemblée parlementaire pour justifier l’urgence d’un avis du Conseil d’Etat dans un délai de 5 jours est inappropriée et pose question en termes de bonne gouvernance. Il semble en effet que ni l’urgence politique ni même, a fortiori, l’agenda politique d’un ou plusieurs groupe(s) politique(s) ne doit prévaloir sur la qualité des textes qui constitueront les lois de demain.

De surcroît, la proposition de loi ne repose au final sur aucun élément objectif percutant qui permettrait de bousculer le travail d’une institution dont la charge de travail est déjà plus que conséquente et dont l’avis constitue une pièce capitale lors de l’élaboration d’un texte de loi.

Enfin, la Fédération s’étonne du dépôt d’une telle proposition de loi alors qu’une réforme structurelle modifiant l’organisation et le fonctionnement de l’institution du Conseil d’Etat fut adoptée en 2014. Aux yeux d’Inter-Environnement Wallonie, modifier au coup par coup des législations organiques telles que les lois coordonnées sur le Conseil d’Etat pour répondre à des velléités politiques ponctuelles au détriment du bon fonctionnement d’une juridiction aurait le don de questionner.


[1Doc. Parl., Chambre, n° 54-1967/001 : http://www.lachambre.be/kvvcr/index.cfm

[2Pour un exposé détaillé de la matière, nous vous renvoyons au vade-mecum « sur la procédure d’avis devant la section de législation du Conseil d’Etat » (2016) publié sur le site du Conseil d’Etat : http://www.raadvst-consetat.be/?page=proc_consult&lang=fr

[3Vade-mecum « sur la procédure d’avis devant la section de législation du Conseil d’Etat », p.14.

[4Doc. Parl., Chambre, n° 54-1967/001, p. 3.

[5Doc. Parl., Chambre, n° 54-1967/001, p. 3.

[6Rapport d’activité 2014-2015 du Conseil d’Etat, p. 38 : http://www.raadvst-consetat.be/?page=about_annualreports&lang=fr

[7Le nombre de demandes effectivement introduites ne semble pas apparaitre dans le rapport d’activité.

[8Rapport d’activité 2014-2015 du Conseil d’Etat, p.33 : http://www.raadvst-consetat.be/?page=about_annualreports&lang=fr

[9Rapport d’activité 2014-2015 du Conseil d’Etat, p.38 : http://www.raadvst-consetat.be/?page=about_annualreports&lang=fr

[10Rapport d’activité 2014-2015 du Conseil d’Etat, p.38 : http://www.raadvst-consetat.be/?page=about_annualreports&lang=fr

[11Rapport d’activité 2014-2015 du Conseil d’Etat, p.41 : http://www.raadvst-consetat.be/?page=about_annualreports&lang=fr



 
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